W ramach naszej witryny stosujemy pliki cookies w celu świadczenia Państwu usług na najwyższym poziomie, w tym w sposób dostosowany do indywidualnych potrzeb. Korzystanie z witryny bez zmiany ustawień dotyczących cookies oznacza, że będą one zamieszczane w Państwa urządzeniu końcowym. Możecie Państwo dokonać w każdym czasie zmiany ustawień dotyczących cookies. Korzystając z naszej strony akceptujesz zasady Polityki Cookie.
  • Administracyjne kary pieniężne jako niepodatkowe należności budżetowe
Biuletyn:

Administracyjne kary pieniężne jako niepodatkowe należności budżetowe

06 marca 2017

Łukasz Sadkowski, BDO |

Administracyjna kara pieniężna to określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce nieposiadającej osobowości prawnej. Administracyjną karę pieniężną należy zatem rozumieć jako określone w ustawie ujemne skutki prawne, które następują, gdy adresat normy prawnej nie zastosuje się do ustanowionego nakazu albo zakazu. Kary administracyjne mają zatem funkcję ściśle sankcyjną, represyjną, a nie kompensacyjną.

W związku z tym niewątpliwie takimi karami będą m.in. kara pieniężna za nielegalne wybudowanie zjazdu do drogi publicznej (art. 29a ustawy o drogach publicznych), kara pieniężna za nielegalne zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych), kara za umieszczenie tablicy czy urządzenia reklamowego wbrew uchwale rady gminy (art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Rozwiązania przyjęte w dziale IVa k.p.a. będą stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu będą przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów proponowanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 k.p.a.).

Przepis art. 189a § 2 k.p.a. określa następujące aspekty regulacji w zakresie administracyjnych kar pieniężnych: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie pouczenia, 3) odsetki od kary zaległej, 4) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 5) terminy przedawnienia egzekucji takiej kary oraz 6) udzielenie ulgi w jej wykonaniu. Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, „w to miejsce” stosowane będą przepisy k.p.a.

Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował w przepisach odrębnych kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany „wycinek” tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone.

Stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia (art. 189c k.p.a.)

Przewidziana w art. 189c k.p.a. zasada stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa nie jest nowością w naszym systemie prawnym. W przypadku zatem stosowania sankcji prawnej wobec takiej osoby zawsze istotny był moment popełnienia takiego deliktu, przewinienia, moment, w którym dochodzi do nałożenia konkretnej sankcji. Okres między popełnieniem naruszenia a wymierzeniem sankcji może powodować, iż doszło do zmian w prawie, która skutkują  na kwestie zasadności, przesłanek oraz wysokości, czy wymiaru danej sankcji prawnej. Stąd ustawodawca wprowadzając prym ustawy względniejszej dla sprawcy/strony opowiada się zawsze za dokonaniem wyboru między przepisami, które obowiązywały w czasie od momentu popełnienia przewinienia/deliktu do momentu wymierzania sankcji.

Taki mechanizm przewiduje m.in. art. 4 kodeksu karnego (KK). Na gruncie art. 189c k.p.a. pojęcie ustawy należy rozumieć szeroko. Chodzi o cały stan prawny, ale w sensie materialnoprawnym, determinujący sytuację prawną sprawcy (wyrok SN z 1 lipca 2004 r., II KO 1/04, OSNwSK 2004, nr 1, poz. 1216; wyrok SN z 4 lipca 2001 r., V KKN 346/99, Prok. i Pr.-wkł. 2001, nr 12, poz. 1 i 16). Niewątpliwie przez pojęcie ustawy będziemy rozumieć akt normatywny, uchwalony przez parlament w trybie przewidzianym w Konstytucji RP i ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Zmianą ustawy będzie wyeliminowanie przepisu mającego wpływ na odpowiedzialność strony, jego modyfikacja (poszerzenie lub zawężenie) lub wprowadzenie nowego uregulowania, którego w czasie popełnienia czynu nie było.

Przez pojęcie zmiany ustawy należy rozumieć także wejście w życie orzeczenia TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, który może mieć zastosowanie wobec sprawcy  (wyrok TK z 16 kwietnia 2009 r., P 11/08). Z przepisu art. 189c k.p.a. wynika zasada stosowania ustawy nowej, a więc obowiązującej w czasie wydawania decyzji administracyjnej. Ustawa nowa jest bowiem prawem obowiązującym w czasie orzekania i nie wymaga wskazywania szczególnego przepisu jako podstawy jej stosowania. Ustawa względniejsza dla strony winna być oceniania w konkretnym przypadku.

Zatem najpierw konieczne jest ustalenie stanu faktycznego, aby następnie stało się możliwe rozważenie, która z ustaw – nowa czy też obowiązująca poprzednio – jest najwzględniejsza dla sprawcy. Organ orzekający porównuje sytuację prawną sprawcy na gruncie nowej ustawy z sytuacją prawną sprawcy na gruncie każdej z ustaw obowiązujących poprzednio. Przy dokonywaniu takiego porównania uwzględnia się przede wszystkim kwalifikację prawną zachowania, a także karę grożącą, przewidzianą w sankcji. Należy brać pod uwagę również możliwość (obowiązek) jej złagodzenia lub obostrzenia, a także odstąpienia od jej wymierzenia.

W zasadzie zatem organ orzekający, bazując na ustalonym stanie faktycznym, musi przygotować projekt rozstrzygnięcia z zastosowaniem przepisów ustawy nowej oraz poprzednio obowiązujących i wybrać ten, w którym sytuacja sprawcy będzie się kształtowała korzystniej. Trzeba zaznaczyć, że przy ocenie, czy i która z ustaw jest najwzględniejsza, niezbędne jest także uwzględnienie okresu przedawnienia kary, która zostałaby wymierzona na gruncie każdej z ustaw.

Dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189d k.p.a.)

Przepis art. 189d k.p.a. będzie dotyczył jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są np. kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 29a czy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W wyroku z 14 października 2016 r., II GSK 773/15 NSA w Warszawie wskazał, iż kara pieniężna jest sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13 niepublikowany). 

Siła wyższa (art. 189e k.p.a.)            

Skoro znowelizowane przepisy wskazują, iż przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, to konieczne stało się uregulowanie wpływu wystąpienia danego naruszenia w związku z siłą wyższą (vis maior). Stąd w regulacji art. 189e k.p.a. wprost przewidziano, że gdy do naruszenia dojdzie wskutek siły wyższej, strona nie może zostać ukarana.

W wyroku z 16 stycznia 2002 r., IV CKN 629/00, LEX nr 54332, SN przyjął, że: „Siła wyższa musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu. Stan określany w ten sposób powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny dla nieuprzedzonego obserwatora". W tym orzeczeniu dalej SN wskazał, że nie dopuszcza się „(...) aby miarodajna była wyłącznie ocena podmiotu powołującego się na siłę wyższą".

W postanowieniu z 12 marca 2002 r., IV CKN 1697/00, LEX nr 54373, SN podał, iż na powszechny charakter przeszkody uniemożliwiającej rozpoczęcie lub powodującej zawieszenie biegu zasiedzenia wpływa „chwila jej powstania i ustania określająca okoliczności, które istnieją obiektywnie, niezależnie od zachowania się strony, której przeszkoda ta dotknęła".
W wyroku z 8 marca 2012 r., V CSK 165/11, LEX nr 1213430, SN nie uznał za działanie siły wyższej ani samego wypadku drogowego, którego ofiarą był uprawniony, ani też zawinionego zachowania innego uczestnika ruchu drogowego, które było przyczyną wypadku. SN stwierdził, że żadne z tych zdarzeń „nie wykazuje odpowiedniej przemożności, nie jest nieuchronne, ani nadzwyczajne i niemożliwe do przewidzenia".

W innym wyroku z 23 maja 2013 r., I CSK 619/12, LEX nr 1347813, SN przyjął, że: „Siłą wyższą jest obiektywny, niezależny od właściciela nieruchomości, uwarunkowany przyczynami politycznymi stan o powszechnym zasięgu oddziaływania uniemożliwiający skuteczne dochodzenie przed sądem zwrotu nieruchomości. Jest to stan wywołany okolicznościami ustrojowo-politycznymi, który oddziałuje zarówno na sferę motywacyjną właściciela nieruchomości, skłaniając go do zaniechania dochodzenia swoich praw, jako działania nieefektywnego i niebezpiecznego, jak również powoduje obiektywną nieskuteczność dochodzenia określonych roszczeń przez określone osoby".
SN nie uznał, by stan taki mogło wywoływać wydanie jednostkowej decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy – ze względu na brak doręczenia – nie mogła ona wpłynąć na motywację właściciela. Działanie siły wyższej musi być nieuchronne, nadzwyczajne, niemożliwe do przewidzenia (por. wyrok SN z 16 stycznia 2002 r., IV CKN 629/2000 i z 4 września 2004 r., IV CKN 420/01). Zdarzenia wykazujące tę właściwość tradycyjnie ujmuje się w trzy grupy: klęski żywiołowe (vis naturalis), akty władzy (vis imperii) i działania zbrojne (vis armata).

Odstąpienie od nałożenia kary (189f k.p.a.)

Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej winno przybrać formę decyzji administracyjnej, zważywszy na to, iż jest merytorycznym rozstrzygnięciem.
W pierwszym trybie przewidziano następujące przypadki warunkujące odstąpienie od nałożenia kary:

  1. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń prawa, lub
  2. na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna za to samo naruszenie prawa przez inny uprawniony organ administracji publicznej albo strona została prawomocnie ukarana za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W przypadkach innych niż wymienione powyżej, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, będzie mógł wyznaczyć stronie termin na przedstawienie dowodów potwierdzających – o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna (cel kary wynikał zaś będzie z treści, charakteru, umiejscowienia itp. przepisów stanowiących podstawę do wymiaru kary):

  1. usunięcie naruszenia prawa lub
  2. powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonych naruszeniach prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Przedstawienie przez stronę dowodów, potwierdzających wykonanie postanowienia wydanego przez organ, będzie warunkowało odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym przypadku odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej będzie wiązało się z koniecznością udzielenia stronie pouczenia, co ma na celu zmniejszenie ryzyka powtórnego naruszenia prawa w przyszłości.

Terminy przedawnienia nałożenia kary i jej ściągalności (art. 189g-189h, art. 189j k.p.a.)

Ustawodawca regulacjami art. 189g-189h kpa i art. 189j k.p.a. przesądza, iż decyzja o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej ma charakter ustalający (konstytutywny). Przedawnienie prawa do wydania decyzji konstytutywnej oznacza brak możliwości powstania zobowiązania, do którego potrzebne jest doręczenie decyzji. Natomiast przedawnienie zobowiązania skutkuje wygaśnięciem zobowiązania, które już powstało. Zatem stwierdzić należy, że przedawnienie prawa do wydania decyzji i przedawnienie zobowiązania, to dwie różne instytucje prawa podatkowego/publicznego i nie mogą być ze sobą utożsamiane.

Mając za podstawę dalszych rozważań powyższe uwagi należy stwierdzić, iż ustawodawca w k.p.a. zważywszy na zdeterminowanie, iż administracyjne kary pieniężne ustalane są w formie decyzji, musiał uregulować zarówno kwestię przedawnienia prawa do wydania takiej decyzji (nałożenia kary), ale i przedawnienie zobowiązania z tytułu takiej decyzji (ściągalności, egzekucji kary).
Przedawnienie nałożenia kary przewidziano w art. 189g § 1 k.p.a., gdzie wskazano, iż administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepisu tego nie będzie  się stosowało do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Przedawnienie prawa do nałożenia kary pieniężnej aktem administracyjnym może ulec przerwaniu, jak i zawieszeniu. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że termin ten przez okres zawieszenia nie biegnie, przez co ulega wydłużeniu. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje z mocy prawa. Okres zawieszenia „dodaje się" do 5-letniego terminu przedawnienia, co skutkuje tym, że staje się on dłuższy. Przerwa biegu terminu przedawnienia oznacza, że po zaistnieniu przesłanki przerywającej bieg tego terminu, biegnie on na nowo od dnia ściśle określonego w przepisach. Po przerwie na nowo zatem rozpoczyna bieg 5-letni termin przedawnienia, bez względu na to, jaki okres upłynął do momentu przerwania jego biegu.

Bieg terminu przedawnienia nałożenia kary przerywa ogłoszenie upadłości strony w rozumieniu ustawy Prawo upadłościowe i to niezależnie od tego, czy chodzi o upadłość likwidacyjną, układową, czy konsumencką (zob. art. 189h k.p.a.). Dniem ogłoszenia upadłości jest dzień wydania postanowienia sądu, uwzględniającego wniosek o ogłoszenie upadłości (art. 51 i 52 ustawy - Prawo upadłościowe). Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia będzie biegł na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu lub zakończeniu postępowania upadłościowego. Jeżeli ogłoszenie upadłości strony nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego (zob. art. 189h § 3 k.p.a.).

Bieg terminu przedawnienia nałożenia kary nie rozpocznie się, a rozpoczęty ulegnie zawieszeniu z dniem:

  1. wniesienia do sądu administracyjnego bądź sądu powszechnego środka zaskarżenia na decyzję dotyczącą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a także wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,
  2. wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa,
  3. doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia.

Termin przedawnienia po zawieszeniu będzie biegł dalej, od dnia następującego po dniu:

  1. prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, jak również odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty w sprawie dotyczącej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
  2. uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;
  3. zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Natomiast jeśli chodzi o kwestię przedawnienia wykonania kary pieniężnej, czyli jej egzekucji, to w świetle art. 189g § 3 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana. W tym jednak zakresie znajdzie zastosowanie regulacja art. 40d ustawy o drogach publicznych. Natomiast co do sytuacji przerwania lub zawieszenia terminu przedawnienia, zastosujemy przepisy k.p.a.

Odsetki od kar (art. 189i k.p.a.)

Ustawodawca wprowadza definicję zaległej administracyjnej kary pieniężnej i wskazuje, iż jest nią kara niezapłacona w terminie. Termin płatności jest wyznaczany przepisami prawa materialnego. Taki termin przewidziany jest np. w art. 40 ust. 13 i 13 a ustawy o drogach publicznych wskazujący, iż termin uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. W tym przypadku oznacza to liczenie terminu zapłaty nie od momentu doręczenia decyzji, ale ostateczności decyzji.

Dyspozycja art. 189i § 2 k.p.a. wprowadza ramowe rozwiązanie prawne wskazujące na to, iż od takich zaległych kar administracyjnych organ ma obowiązek naliczać odsetki za zwłokę w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych. Zasadą będzie naliczanie odsetek za zwłokę w rozumieniu art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej (op). Przy czym reguła ta doznaje wyjątków wynikających z przepisów szczególnych, np. art. 40d ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdzie od zaległych kar pieniężnych pobiera się odsetki ustawowe za opóźnienie w rozumieniu art. 481 kc. Obecnie ich wysokość wynosi 7% w stosunku rocznym (zob. obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z 7 stycznia 2016 r. w sprawie wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie (M.P.2016.47).

Udzielanie ulg w wykonaniu kary (art. 189k k.p.a.)

Kary administracyjne spełniają wszelkie kryteria do uznania ich za należności o charakterze publicznoprawnym. Niemniej, skoro ustawodawca wprowadził ten przepis do k.p.a., to trzeba pamiętać, iż w zakresie administracyjnych kar pieniężnych zastosowanie znajdzie art. 189k k.p.a. (zob. art. 67 ust. ustawy o finansach publicznych).

Organ administracji publicznej, na wniosek strony  (nie może działać z urzędu) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony lub ważnym interesem publicznym, będzie mógł:

  1. odroczyć termin wykonania kary lub rozłożyć ją na raty,
  2. odroczyć wykonanie kary zaległej lub rozłożyć ją na raty,
  3. umorzyć karę w całości lub w części,
  4. umorzyć odsetki za zwłokę w całości lub w części.

Umorzenie zaległej administracyjnej kary pieniężnej będzie powodować również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległa administracyjna kara pieniężna, co jest zbieżne z zapisami art. 67a § 2 k.p.a. Skorzystanie z ulg przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą może stanowić pomoc publiczną albo pomoc de minimis, albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie i w związku z tym w §5 art. 189 k.p.a. udzielono upoważnienia Radzie Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia przeznaczenia pomocy, o której mowa w art. 189k § 3 pkt 3 lit. c, udzielanej w formie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej oraz szczegółowe warunki udzielania tych ulg, mając na uwadze dopuszczalność i warunki udzielania pomocy państwa określone przez właściwe organy Unii Europejskiej.